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建设项目管理审计的思路和方法

建设项目管理审计是投资审计的重要内容,在建设项目管理审计中,审计人员往往面对大量且琐碎的工程资料,付出较多的精力却没有显著成效。笔者根据审计实践,探索总结出一些建设项目管理审计的思路和方法。

结合财务数据和工程信息确定审计重点

财务审计与工程审计相结合,是建设项目管理审计的常用思路。审计人员通常以合同为纽带,将建设项目的财务数据与相关工程信息关联,作为审计的出发点。审计中可以分别要求建设单位财务部门和工程合同部门提供相关信息。例如,财务部门提供合同名称、单位、金额、已付款金额及付款明细等,工程合同部门提供合同名称、单位、日期、招投标形式、结算(定案)金额等。在此基础上关联形成完整的合同台账,并以此为起点,重点审查以下三项内容:

(一)审查未履行招投标程序的合同

对未履行招投标程序的合同进行审查,重点审查程序的合规性和合同价的合理性。一是达到公开招标限额但未履行公开招标程序的合同,未经报批,通过邀请招标、竞争性谈判等方式选取承包人均不合规;二是在公开招标限额以下的合同,结合主管部门或建设单位的相关管理制度,重点审查程序履行不规范或未履行比选、报批手续,直接发包的合同;三是与个人签订的承包合同。

(二)审查财务反映有资金往来但未在合同台账反映的单位

审计人员将财务账面反映的所有关联单位信息与台账中的承包商信息进行比对,挑选出账面反映有资金往来但在合同台账中未反映的单位进行重点审查。此类单位可能存在的情况有:双方没有签订合同、工程人员有意无意漏报、由于某种原因不得不将款项转入合同外第三方(如委托付款)等。无论是哪种原因,都应作为审计重点。

(三)其他应重点审查的内容

一是同一单位承揽多个工程合同,如建设项目多个标段中同一类型的工程内容均由同一单位中标的情形;二是结算价超出合同价较多的合同,重点关注合同外的变更、签证;三是不按照合同约定,超付或者迟付工程进度款的合同项目,审查背后的原因。

关联审查三个环节

确定审计重点后,就要对具体的合同项目进行解剖。审计实践表明,在建设项目管理的全过程,招投标、合同签订与工程价款结算三个环节最容易暗箱操作,发生徇私舞弊、利益输送的可能性大,而三者本身也具有一定的关联性,可以关联分析。例如,若发现招投标程序存在重大问题,则应联系价款结算情况,审查有无高估冒算造成国有资产损失的问题;若发现价款结算有较大水分,也要考虑倒查招投标程序与合同条款的问题。总之,审计中利用整体思维,更容易发现利益输送和贪污腐败等深层次问题。

(一)招投标审查

一是审查招投标程序。善于抓住影响招投标的关键条款和信息。如招标公告在哪儿发布、发布日期与投标截止日等是关键信息,审计中不乏遇到仅在单位官网发布公告及缩短发布日期的情况。对于非关键信息,不必面面俱到逐条核对,影响工作效率。

二是关注有无特定条件排斥潜在投标人的问题。较常见的有:要求投标人具备特定区域业绩、奖项、资质、品牌;设定与招标项目不相适应的技术参数或产品规格等,常见于机电、弱电、专业设备等小众招标项目;要求投标人必须在某个政府供应商列表内;提高投标保证金门槛。

三是发现围标串标线索。可以从以下方面入手:对比投标文件,审查有无商务标报价规律性变化或技术标雷同;通过查询各投标人账户银行流水,追踪保证金的转入转出,查证在投标前是否存在由一家单位向其他投标人转入投标保证金,并在开标后不久原路径转回的情况;审查招标人和中标人在开标前是否签订意向性协议。

(二)合同签订及履约审查

一是价款结算条款,将合同特别是后期签订的补充合同与格式合同、市场惯例和通行做法进行对比,审查有无违背相关规定、有悖公平公正或不合常理的结算条款,特别是不利于建设单位的条款。一般来说,这类条款可能是建设单位的决策层或合同拟定部门出于某种考虑,同意了承包单位请求甚至主动设置的,要查明背景直至责任人。

二是奖惩条款,审查是否按合同约定对未配备相关人员、未达到工期和质量目标等违约行为进行处罚。不能轻信建设单位的解释说明,应结合相关工程资料进行分析判断。

三是风险条款,审查施工单位是否按合同约定承担了相应的风险,一般表现为价格风险,重点审查是否存在通过补充约定,将施工单位价格风险转嫁建设单位的情况。

(三)价款结算审查

价款结算审查是有针对性地对已经结算的项目进行复核,审查的目的是揭示高估冒算和潜在的利益输送问题。

一方面,对合同内价款的审查,一般可以根据经验或结合当地造价指标比较合同价与同期市场价,对明显高于市场价的要追溯招投标环节,审查有无串通投标哄抬价格等。例如,在竞争激烈的工程领域,投标人却仅有三家,往往存在暗箱操作、围标串标的可能。

另一方面,对合同外变更价款特别是大的变更、签证,要对照合同条款仔细审查,分析程序的合规性、变更的合理性和计量计价的准确性。必要时可以借助外部专家的力量进行合理性和准确性审查,研判其中可能存在的“猫腻”。例如,在景观绿化工程结算中,审查苗木种类的变更、实际栽种的大小是否与合同约定相符等。

查证案件线索的常用方法

审计查证案件线索一般要确定责任人、国有资产损失和利益输送三个要件,而工程领域的利益输送往往难以通过审计方法查证。因此,审计人员一般通过确定程序违规的责任人和造成国有资产损失两个要件来查证案件线索。

(一)审核程序的合规性

对照法律法规和地方政府、主管部门出台的规章制度,对项目决策、勘察设计、招投标、合同、价款结算、竣工验收等程序进行合规性审查,特别是招投标、合同与价款结算三个关键环节。当发现程序上的不合规后,还应进一步明确责任人或责任部门。

(二)关注国有资产损失

审计实践表明,工程建设领域很多管理问题背后都隐藏着腐败。审计人员在发现程序违规并确定责任人后,要以“国有资产有无损失”为核心,重点关注中标价、合同价、变更价、结算价等关键指标与同期市场价格相比是否异常,进而分析判断程序违法是否导致国有资产损失。典型案例有未经公开招标或围标串标的项目合同价(中标价)高于市场价、签订违背原合同实质性条款的补充协议导致结算价高于原合同价等。

(三)开展延伸调查

一是延伸调查银行、工商、税务和户籍等信息。此类信息具有权威性,往往能发现关键证据。如利用银行流水信息有效查证围标串标和分包挂靠等违法违规行为。

二是延伸调查关联单位和个人。市场经济下,被审计单位与外部单位存在大量经济往来,很多贪污腐败和违法违纪问题就隐藏在看似正常的经济往来中。对有嫌疑的相关人员,要善于运用笔录取得直接证据。

三是延伸调查纪检监察和网络信息。包括各级纪检监察机关的问题线索、巡视报告及网络信息。上述渠道取得的线索往往可以帮助审计组快速确定重点,达到事半功倍的效果。