胡锦涛总书记指出，在新的历史条件下提高党的建设科学化水平，必须坚持用制度管权管事管人。经济责任审计便是用来管权管事管人的一项重要制度，是现代审计制度在中国的一种创新。但随着我国经济责任审计工作的不断深入推进，在实践中也遇到诸多“瓶颈”问题，制约了该项工作的进一步发展。因此必须打破固有模式束缚，积极创新工作思路和方式方法。本文试图从构建系统分类审计模式的角度出发，借用系统审计这一经济责任审计的有效实现形式，提出颠覆传统模式的设想性思路，为推动完善干部监督管理制度，深入开展经济责任审计工作提供理论借鉴。
一、构建系统分类经济责任审计模式的设想与分析
（一）模式简介
1、概念性介绍。本文设想的系统分类经济责任审计模式，是指将审计机关将所属行政区域内的所有被审计单位，按系统行业、职能特点等标准进行分类，加强经济责任审计项目的统筹安排和组织管理，通过实行系统内项目分类管理、分类实施、分类评价等措施，进一步提高经济责任审计结果的综合质量和运用水平。
2、设想性描叙。以某地级市为例，根据经济责任审计对象与被审计单位的实际情况，可分为区（县）党委、区（县）政府、税务、城建、教育、卫生、财政、农业、司法、招商、国有企业等系统单位类别。充分考虑系统分类、党委政府需求、领导干部离任、部门重要性分析、审计周期等因素影响，统筹安排系统分类审计项目，所属同一系统的单位在同一年度同时安排审计项目，由审计机关同步组织实施。该模式下，除领导交办、任务紧急等特殊情况外，原则上对所有被审计单位均实行系统单位同步审计。其中对职能复杂、资金量较大的单位以任中审计为主，并尽量安排系统内其他单位同步审计；同时充分考虑审计周期因素影响，确保在一定的时期内轮审一遍。对职能相对简单、资金量较小的单位以离任审计为主，结合领导干部离任情况，集中安排开展系统审计，原则上不再进行单独审计。通过此种方式，加强系统分类审计项目的统筹管理和组织实施，进一步增强经济责任审计的协同性、规范性和实效性。
（二）意义分析
系统分类经济责任审计模式能够较好的克服传统经济责任审计模式下，项目分散实施、缺少计划性带来的不利影响，有利于解决制约经济责任审计发展的一系列“瓶颈”问题。
1、审计项目时效性问题。以往经济责任审计实践中，由于审计力量不足、审计项目安排滞后等原因，审计机关往往疲于应付离任审计，形成的“先离任、后审计”模式，使审计结果的时效性和可用度大打折扣，造成“审用两张皮”、“新官不理旧账”等问题发生，进而影响到经济责任审计工作的整体效能和公信力。实行系统分类审计模式，加强审计项目的统筹安排，能够切实提高任中审计项目比重，增强审计项目安排的主动性、针对性和及时性，为审计结果运用、推动问题及时有效解决创造了条件。
2、审计评价规范化问题。近年来，国家出台了一系列法律法规和经济责任审计方面的规定，各级地方政府和审计机关也结合实际制定了经济责任评价方面的管理办法、操作规范等制度文件。但由于经济责任审计对象所在单位系统性、行业性差别较大，出台的法律法规和制度条文规定普遍较宽泛或笼统，未能分门别类的确定相应的评价内容和标准，给审计操作带来了较大的随意性，出现了同类问题多把“尺子”现象，影响到审计的客观公正性和权威性。实行系统分类审计模式，给审计机关按系统分类建立评价标准体系以及规范审计评价操作带来可能。如审计机关可以结合系统分类审计实践，针对不同行业、系统审计遇到的具体问题和实际情况，逐步探索建立符合系统行业特点、内容分类详细、标准贴切可行的审计评价操作体系。同时也可以通过开展系统单位同步审计，强化系统内项目审计评价的标准化、规范化，通过增强横向可比性来提高审计评价的科学性和可用度。
3、审计结果运用难问题。结果运用难问题是经济责任审计亟需解决的核心问题。该问题产生是由多种原因造成的，既受审计环境、工作机制等外部因素影响，也受审计结果的实效性、可用性、深入性等内在因素影响。从哲学的角度看，内因决定外因，要解决这一难题，根本还是要从内因出发，提高审计结果的实效性、可用性、深入性和综合性。如前所述，实行系统分类审计，能够有效解决审计结果的时效性问题、审计评价的规范化问题，从而提高审计结果的质量和可用度。同时，通过对系统部门开展同步审计，能够克服分散审计造成的审计视野局限，有利于从全局角度、宏观高度，更加全面的揭露分析问题和提出改进建议，使审计结果更加符合党委政府需求和顺应地区发展需要，从而推动解决审计结果运用难问题。
二、构建系统分类经济责任审计模式的几点建议
系统分类经济责任审计模式较之传统分散实施的经济责任审计模式，具有较多优越之处，各级审计机关对系统审计也进行了不同程度的探索与实践。但要将其作为一种模式进行全面构建，最终覆盖经济责任审计项目的组织管理与实施，毕竟还只是一种理论层面的设想或思路，从实践的层面来看也面临不少困难。笔者认为，审计机关可在此模式的基础上，加强政策理论研究和调研分析，坚持逐步探索、稳步推进的原则，不断创新思路和强化措施，最终达到推动经济责任审计科学发展，提高对领导干部监督效果的目的。应特别注重抓好以下几个方面工作：
（一）注重统筹安排好系统审计项目，增强审计的计划性。首先应注重做好系统分类。要充分考虑被审计单位行政隶属关系、职能类别、所属行业特点，对被审计单位系统类别进行合理划分，确保系统内单位在经济职能、业务领域等方面具有相似性和可比性，便于审计过程中的组织实施、统一标准、横向比较和综合分析。其次应加强对审计项目的计划管理。应在系统分类的基础上，做好年度审计计划和中长期项目规划，着力增强经济责任审计的计划性。年度审计计划应突出审计重点，对重点部门单位按照中长期项目规划确定的审计频率实施系统审计，最大程度的减少部门单位分散审计。应注重做好项目立项前的沟通协调，建立联席会议成员单位共同协商机制。再者应积极创新项目审计模式。坚持综合平衡、突出重点，强化对重点系统单位领导干部的审计监督，增强审计的时效性、针对性和协同性。可积极探索实行系统单位周期轮审、系统内项目同步审计等制度，强化对重点系统领导干部的任中审计，进一步加强系统项目在审计重点、审计进度、审计处理等方面的沟通、交流与协作，切实提高审计实施的效率和效果。
（二）积极构建系统分类审计评价标准体系，增强审计评价的科学性。对照《经济责任审计规定》要求，根据不同系统单位的性质及其经济活动特点，积极构建能够客观、准确反映不同系统领导干部履职绩效的评价指标体系。一是应针对系统分类情况，突出不同的评价重点。评价指标应充分体现系统特色和行业特点，譬如对地方党委政府审计，评价指标应涵盖财政收支及预算管理、政府性债务的规模及变动趋势、落实国家宏观经济政策、土地出让金的征收管理使用、政府性投资项目的决策及建设情况等重点内容；而对城建系统审计，评价指标应突出规划建设审批职能履行、城市建设行业监管、规费收缴管理使用、城市建设工程项目管理及市容环境维护、城建法规贯彻执行等重点内容。二是构建系统分类审计评价指标体系应立足于审计实践，确保具有可操作性。相对于“通用型”审计评价指标的宽泛和笼统，系统分类评价指标能够更加贴近被审计单位的实际情况，因而更具有可操作性。构建系统分类评价指标，应结合审计实践，在对被审计系统单位进行综合分析的基础上，对涉及领导干部经济责任的各项指标进行归纳总结，最大程度的细化、量化审计评价标准，为审计人员评价被审计对象提供明确、可用的“标尺”。三是应注重丰富和完善系统审计评价体系内容，增强评价结论的科学性。审计评价最终目的是为党委政府管理和监督干部提供参考和依据，因此构建评价标准体系，应充分征求联席会议成员单位意见，综合考虑党委政府管理和监督干部的实际需求，进而确定针对不同系统的定量和定性评价标准，为审计评价的规范科学操作提供有力支撑。
（三）加强审计实施的统一管理，有效发挥系统审计应有作用。系统审计覆盖面广，涉及审计项目多，为确保整个系统项目审计有序高效开展，审计机关需要加强审计项目实施的统一管理。一是在审计准备阶段，应制定重点突出、内容明确的审计工作方案。“凡事预则立”，系统审计尤是如此。应在进行充分调查研究的基础上，统一制定切实可行的审计工作方案，明确项目实施进度和项目之间的合作分工情况。二是在审计实施阶段，应坚持统一管理、分组实施，加强审计组之间的交流、沟通和协作，努力作到经验、方法信息共享，促进系统审计更好地开展。三是在审计报告撰写阶段，应对审计报告的模式、内容作出统一要求，重点统一问题定性及依据、审计处理处罚措施、审计评价标准等，以规范审计报告内容，提高审计结果质量。四是在成果开发阶段，应加强审计结果的综合运用。通过对系统审计结果进行综合分析，深入揭露分析系统内存在的普遍性、规律性、倾向性问题，从促进整个系统完善制度、提高管理的角度，提出宏观性、有针对性和可行性的意见和建议，促进完善宏观管理体制机制，规范系统行业经济行为。五是在问题整改阶段，应加强系统整改的全面督察。在向党委政府人大反映问题的基础上，积极获取上级领导对审计整改的支持，充分发挥联席会议成员单位的联动合力，督促审计发现问题得到全面整改。
（四）加强审计基础建设，努力营造系统审计良好的环境和氛围。首先应注重完善系统审计各项配套制度。系统审计是一项系统工程，要顺利有效开展必需依靠完善的工作机制来持续推进。应结合实践需要，进一步建立健全纪检监察、组织人事多部门协调联动机制、审计发现问题整改落实以及责任追究机制等各项配套制度，为其有效开展提供重要保证。其次应进一步加强审计队伍素质建设。系统审计对审计人员的业务技能、政策理论素养、宏观分析问题能力等素质提出了更高的要求，审计机关应通过加大审前培训力度、定期组织业务培训等措施，不断提高审计队伍的综合素质和业务技能，以适应系统分类审计发展需要。再者要加强系统分类审计的政策理论研究与探索。系统审计作为一种新生的审计组织管理模式，有很多地方需要在实践中不断的探索和完善。审计机关应以服务审计实践为目标，深化系统分类审计基础理论、应用理论和技术方法研究，并加强理论与实践相结合的探索运用，尤其要注重研究系统分类审计与干部管理、监督工作之间有效对接和结合的形式，使之更加符合经济监督和干部管理的实际需要。
